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調整優化新型城鎮化空間布局

來源:經濟日報2019-12-05 09:05

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  作者:中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所 高國力、國家發展改革委區域發展戰略研究中心?劉保奎

  新型城鎮化是我國擴大內需、建設強大國內市場的重要支撐,在促進我國高質量發展、推動社會主義現代化建設中具有不可替代的作用,也是滿足人民群眾對美好生活向往的重要途徑。“十三五”以來,我國城鎮化進程發生了諸多階段性新變化,需要在研判制定“十四五”時期城鎮化思路和政策時予以重視。即將到來的“十四五”時期,面對錯綜復雜的國內外形勢,我國新型城鎮化呈現出新的特征和趨勢,進一步調整優化空間布局意義重大。

  我國新型城鎮化進程將處于“五期”疊加階段

  從城鎮化有關理論看,“十四五”時期我國總體上處于城鎮化快速發展中后期,將呈現“五期”疊加特征,給城鎮化重點選擇、政策研判和空間供給帶來前所未有的挑戰。

  一是城鎮化速度的持續放緩期。從全球城鎮化經驗來看,大多數先發國家城鎮化率在60%至65%區間開始明顯持續放緩,也有少數在55%開始放緩。當前我國城鎮化速度放緩跡象明顯,“十四五”時期仍將繼續保持放緩的趨勢,放緩幅度處于合理區間。

  二是城鎮化問題的集中爆發期。城鎮化快速發展時期,受限于設施短缺、風貌單一、交通擁堵、環境惡化、活力不足、管理滯后等因素,城市發展質量問題很難得到有效解決。進入城鎮化快速發展中后期,這些問題將彼此影響、互相蔓延,突發事件容易集中爆發。同時,城鎮化的人口結構出現變化,如老年人增多等,從而引發需求偏好的變化,城鎮高品質居住、游憩、康養等空間資源嚴重短缺,這些都對塑造安全均衡高效的城鎮化格局和城市環境提出迫切要求。

  三是人口流動的多向疊加期。傳統的單向鄉城流動正在發生改變,不僅人口從鄉向城流動的規模下降,還出現了從城向鄉流動的潛在趨勢。城市間人口流動總體上流向高等級城市,但在都市圈內部,中心城市的郊區化態勢也比較明顯,新市民向新城、新市鎮聚集,中心城市周邊的中小城市吸納人口的規模擴大。面對人口流動的多向疊加,不僅需要辨明流向、規模,還要區分短期現象還是中長期規律。

  四是城鎮格局的加速分化期。隨著人口流動特征和城鎮化推動力的轉變,城鎮體系格局將長期分化。一方面,城市間人口流動的增加,意味著一些城市快速擴張和另一些城市收縮將長期共存;另一方面,現代服務業逐漸取代制造業成為推動城鎮化的主動力,由于服務業更加依賴于集聚效應,人口和其他生產要素將加速向中心城市及都市圈集聚,部分三四線城市人口增長緩慢或持續流出將成為常態。

  五是城鎮化發展的機制轉換期。城鎮化快速發展時期,通過改善基礎設施、發展住房消費等,實現城鎮化與經濟增長互相促進。城鎮化進入快速發展中后期,人們的進城意愿下降、土地資源短缺、房地產庫存上升等問題加重,部分中小城市人口收縮,依賴空間擴張型傳統城鎮化模式難以為繼,迫切需要構建可持續的新型城鎮化健康發展機制,為經濟增長注入新動能。

  我國新型城鎮化空間布局將呈現“四化”互動趨勢

  綜合分析,即將到來的“十四五”時期,我國新型城鎮化空間布局將呈現“四化”互動趨勢。

  一是空間布局形態多元化。不同城市和區域自然稟賦、發展階段、產業結構的不同,決定了空間需求的差異性,也決定了當前和未來空間供給的多元化趨勢。不僅有宏觀尺度上的“城市群—都市圈—中心城市—縣城和小城鎮”層次性,也有微觀地域或業態上的創新走廊、科學城、特色小鎮、未來社區、共享空間等新載體。“十四五”時期,隨著產業、科技、人口等要素組合的新變化,空間布局形態更加多元。

  二是空間布局結構協同化。隨著交通運輸、產業轉移、要素流動不斷增強,“兩橫三縱”新型城鎮化重點軸帶相互間的經濟聯系明顯加強,相互支撐、相互促進的效應不斷顯現。“兩橫三縱”城鎮化軸帶內的重點城市群、都市圈、大中小城市等不同層次和形態之間的相互影響日益擴大,多方向、多領域、多層次的耦合互動效應明顯加強。“兩橫三縱”城鎮化軸帶之外的其他大中小城市、縣城、各類城鎮等不同形態間的互促互動功能不斷釋放,同樣呈現互相影響、互相支撐的空間互動效應。“十四五”時期,空間布局結構協同化的范圍、水平、深度將進一步拓展和提升。

  三是空間布局動力升級化。隨著傳統依靠要素投入和規模效應作用的線性、準線性城市增長動力模式向要素組織的化學效應、幾何效應引起的增長動力模式升級,5G、高鐵等更快速的通信、交通設施提高生產服務業的效率,將釋放設施升級效應;新技術變革、產業的跳躍性轉移、對外開放的擴大和深化,將釋放產業升級效應;新增進城主體、勞動力結構轉化升級,將釋放人力資本升級效應。“十四五”時期,牽引空間布局的動力逐步從傳統動力向新興動力升級轉化。

  四是空間布局約束剛性化。我國新型城鎮化面臨資源約束趨緊、環境污染加重、生態系統退化的嚴峻形勢,各類生態環境風險不容忽視,空間發展的約束更趨剛性化。生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”的國土開發管控日益強化,對于不同形態的新型城鎮化空間布局劃定了嚴格的空間類型邊界。“十四五”時期,隨著“三區三線”“三線一單”等落地實施,新型城鎮化空間布局的剛性約束作用日益增強。

  加快構建多元、開放、高效、優質的新型城鎮化空間布局

  “十四五”時期,要以人的城鎮化為核心、以提高城鎮化質量為導向,優化空間布局結構,提高空間配置效率,改善空間功能品質,增強空間治理能力,支撐重大區域戰略實施,適應經濟高質量發展的空間需求,不斷解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,塑造多元、開放、高效、優質的新型城鎮化空間布局。為此,要把握好幾個原則:

  有序集聚、有機疏解。科學認識當前人口流動模式復雜多元的特征,把握人口向都市圈地區集聚、都市圈功能向中心城市郊區及外圍疏解的內在規律,準確判斷農村地區人口減少、部分城市收縮的趨勢,順勢而為、合理施策,促進城市人口和功能有效集聚、有序收縮、有機疏解。

  形態多樣、尺度多元。不同地區城鎮化基礎條件和階段差異明顯,城鎮化空間發展需求和重點不同,要樹立“全尺度”思維,政策重點既要指向城市群、都市圈等宏觀尺度,也要覆蓋科創走廊、發展軸帶等中觀尺度,以及新城新區、園區社區、特色小鎮等微觀尺度,加快完善適應多類型城鎮化空間形態的治理體系。

  增量管控、存量更新。適應城鎮化發展從規模擴張向存量更新轉變的趨勢,堅持完善增量管控政策與構建存量更新政策并重,既要嚴格執行面向增量的管控舉措,強化“三區三線”空間管控監督評估,又要加強面向存量的土地制度創新,形成支持城市更新、提質增效的制度性通道。

  科技引領、智慧包容。伴隨無人駕駛、遠程醫療、量子通信、虛擬現實、增強現實、人工智能、物聯網等新技術加速應用和快速迭代,將深刻改變城鎮運行方式和居民生活方式,數字城市、未來社區、智能建筑不斷涌現,人們的職住形態復雜多樣,由于技術創新導致城鎮空間發生實質性變革的可能性顯著提高,急需建立以科技為引領,多元開放、韌性包容的城鎮化建設和治理體系。

  明確我國新型城鎮化空間布局調整優化的總體思路

  總體來看,“十四五”時期我國新型城鎮化空間布局調整優化可從以下幾方面確定思路:

  穩規模:保持城鎮化平穩放緩。因城施策,進一步推進非戶籍人口落戶工作,并在關鍵改革上取得突破。重點城市群和都市圈要加強人口就業和返鄉監測,對大學畢業生、新生代農民工等重點群體,要提供專屬“菜單”,讓其在城市干得開心、過得舒心。

  調結構:引導城鎮格局與資源稟賦、開發強度、發展潛力相適應。進一步增強西部陸海新通道的支撐作用,使之成為支撐我國西部地區的開發軸線和綜合廊道,強化節點城市和門戶城市作用。推動城市群政策結構性調整,調整優化城鎮體系結構,逐步實現因城分類施策。順應人口向大都市集聚態勢,整合重大資源、平臺投放,優化國家中心城市戰略布局,強化都市圈中心城市引領作用,提升我國城市經濟綜合競爭力。探索以都市圈為單元進行生產分工、政策配置,實現大中小城市和小城鎮協調發展。

  強功能:完善各類城鎮綜合配套功能、精準配置政策工具。明確各類城鎮功能定位,通過橫向統籌、上下聯動,在全國層面梳理明確各城市功能,把國家戰略意圖落實到城市發展定位中。統籌生產生活生態空間,著力提升城市生態功能,擴大公共開敞空間。以提升創新功能重塑城鎮空間格局,堅持城市創新、產業升級與吸納就業聯動推進,推動綜合性國家科學中心、創新中心、“雙一流”大學、科研院所合理布局,構建與城市發展協同的開放型區域創新網絡。推動各類城市尊重自然形態格局,注重歷史文脈傳承,發展現代文化、健康養生,形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式。

  多形態:堅持因地因時制宜、多種形態并舉。打造以中心城市為引領的都市圈。嚴格規范新城新區建設。中小城市要提高承載能力和特色,找準發力領域。重視特色小鎮在空間提升和功能嵌入上的開創性,深入分析暴露出的問題,加快找到解決路徑和支持辦法。鼓勵各類空間形態探索創新,支持科創走廊、科學城、生態城、文化城、未來社區、共享農莊等多樣化發展,實施有利于要素集聚、產業拓展、空間融合的政策措施,形成一批創新共同體、城鄉融合體等。

  高效益:推動城鎮化經濟社會生態效益并重、近期效益與長遠效益兼顧。統籌生產生活生態空間布局和功能定位,注重發揮規模經濟和范圍經濟效應,實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。堅持向制度創新要效益,深化集體經營性建設用地入市改革,完善閑置宅基地退出或轉化為集體經營性建設用地入市的制度通道;向混合利用要效益,加快完善城市用地混合、兼容性利用的舉措,提高功能多樣性,促進產業轉型和效率提升;向空間品質要效益,要加快更新城市建設管理理念和辦法,建設品質城市、品質社區和品質空間,通過化解新的空間問題提高效益,破解集聚不經濟、內城衰落、職住分離、空間分異等新問題。

[ 責編:萬霽萱 ]
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