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《礦產資源法》基本問題探析

來源:光明網-學術頻道2019-12-09 14:35

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  作者:自然資源部礦業權管理司 劉欣

  (自然資源部礦業權管理司,北京 100812)

  摘要:文章文立足于《礦產資源法》修訂,對礦業定位與立法宗旨、礦產資源和礦業權的性質與內涵等基本問題進行了深入分析,針對礦業權“三位一體”的權利結構,提出“三權分管”管理新模式,進而結合不動產登記模式進行對比分析,提出正確理解與合理調整完善礦業權審批登記程序的對策。

  關鍵詞:礦產資源法;改革;礦業權;行政許可;出讓

  中圖分類號:F407.1;F062.1 文獻標識碼:A 文章編號:1672-6995(2019)12-0000-00

  DOI:10.19676/j.cnki.1672-6995.000368

  Basic Problems Analysis on“ Mineral Resources Law ”

  LIU Xin

  (Department of Mining Rights Management Ministry of Natural Resources, Beijing 100812)

  Abstract: Based on the revision of Mineral Resources Law, the paper makes a deep analysis of the basic problems, such as the orientation of mining industry, the purpose of legislation, the nature and connotation of the mineral resources and mining rights and so on. Focusing on the "trinity" right structure of mining rights, the paper puts forward a new management mode of "the three rights managed separately". And then according to the comparative analysis with the registration mode of real estate, the paper proposes the countermeasures of perfecting the approval and registration procedure of mining rights with correct understanding and reasonable adjustment.

  Key words: Mineral Resources Law; reform; mining right; administrative license; transfer

  對《礦產資源法》進行全面修訂,首先需要系統性把握礦產資源開發利用與礦業管理的特點和規律,明確礦業發展的目標與定位,并在全面準確理解礦產資源和礦業權性質與內涵等基本問題的基礎上,對以礦業權審批為核心的礦產資源管理制度進行系統性改造完善,這是進行法律修改的基本要求。

  1 找準礦業定位,確立礦業立法指導思想與宗旨

  突出礦業產業特點,確立資源保護與經濟社會保障的方向與目標,是礦業立法的出發點。礦業與農業同屬于基礎產業,基本任務是為經濟社會發展提供穩定可靠的資源和原材料,保障和助力后續產業擴大增值贏利空間、確保國家經濟安全;其特點是投資大、建設周期長、見效慢、多屬初級產品且利潤空間小。現行《礦產資源法》實際上是以保護和合理利用礦產資源、促進礦業發展為主要內容的礦業管理法,調整范圍為狹義上的礦業或稱“小礦業”,即礦產資源勘查與開采(包括選礦環節)。當前“為了發展礦業,加強礦產資源的勘查、開發利用和保護工作,保障社會主義現代化建設的當前和長遠的需要”的立法宗旨與基本精神并未過時。于國家而言,實施礦產資源管理的任務不是追求經濟效益最大化,而是多予少取、放水養魚,打造服務型政府以保護礦業權人合法權益,吸引和鼓勵礦業社會投資、激發市場活力,促進公平競爭并維護礦業秩序,最終達到滿足經濟社會發展的資源需求等目標。

  從理論上講,產業鏈延伸越長,企業增值贏利與政府調控的空間越大,所以世界各國通常對前端基礎產業實施支持扶植政策,主要通過對后端加工制造業和進出口貿易等環節的稅收實現國家收益,這也有利于促進和激發企業致力于技術與管理創新、增強市場競爭力,進而推動國家資源安全及綜合實力的提升。超前大額重復性計征礦業權出讓收益,顯然是一種竭澤而漁、有悖于可持續發展戰略的短視和短期行為。只有礦業權人有意愿、有信心、有實力投資找礦采礦,實現良性發展,繁榮礦業經濟與解放礦業生產力、保障經濟社會發展的資源需求和實現礦產資源國家所有權益才有長期可靠的基礎。

  2 準確理解把握礦產資源與礦業權的性質及內涵

  2.1 礦產資源的屬性與礦產資源所有權的性質

  所謂自然資源,是指天然形成的、具有效用價值、可供人類生產生活使用的基礎性物質資料。礦產資源是指由地質作用形成的、具有效用價值且主要用作生產而非生活原材料的呈固態、液態、氣態的自然資源。

  盡管同為經濟社會發展的重要物質基礎,但與通稱為自然資源的土地、水、森林、草原、野生生物等相比,礦產資源最為突出的特點在于其隱蔽性、不確定性、難控制性(勘查階段)、耗竭性與不可再生性(開采階段)。

  與其他各類自然資源明顯不同的是,礦產資源同時具有耗竭性和不可再生性、隱蔽性和不確定性、稀缺性和分布不均衡性、多樣性和復雜性、動態性和相對性等自然屬性。其不確定性、稀缺性的自然屬性以及具有效用價值的經濟屬性、與國家領土和主權相聯系并經憲法確認為全民所有的政治屬性,尤其是礦產資源本身未脫離地球母體而獨立存在,是一種尚未特定化的抽象的物(依采礦權采出后即成為特定的物,通常稱作“礦石”或者“初級礦產品”),決定了礦產資源所有權是一種與主權領土相聯系的抽象的公權利。

  民法中的物即物權的客體,一般指有體物且需為特定物或者獨立的物。因此,抽象的礦產資源并非民法意義上的物,礦產資源所有權不能等同于物權法中物之所有權而直接適用關于所有權的規定,“礦業權”的概念于是應運而生。

  2.2 從抽象的礦產資源所有權到具體的物權——礦業權

  礦產資源所有權作為一項抽象的公權利,需由法律授權國家機關代行全民所有權并以行政許可方式設定礦業權,將特定范圍內的礦產資源授予符合法定條件的申請人,由此實現礦產資源所有權這一抽象權利的具體化,符合條件的申請人依法成為礦業權人并行使礦業權、實施探采行為取得并銷售礦產品等方式獲利,國家依法征收權益金(Royalty,亦譯作“權利金”,即礦產資源補償費)而獲得所有權的經濟收益。也就是說,礦業權是由礦產資源國家所有權分離而形成的一種特殊物權。

  礦產資源國家所有權與礦業權之間是一個單向的權利轉化過程,抽象的公權利轉化為具體的礦業權,其權利內容是完全的。與所有權人對用益物保留處分權能不同,經由法定的行政許可程序,作為礦產資源所有權者代表的主管部門將特定范圍內的礦產資源(或有潛在資源)的國土空間支配權授予礦業權人,這一物權權利在合法使用前提下的時限理論上具有恒久性,具體取決于礦產資源的開發利用服務年限。也就是說,礦業權實際上涵蓋了對所有物的占有、使用、收益、處分等全部四項權能,礦業權人享有特定范圍內礦產資源獨占性的支配權,并排除他人對其物權違背其意志的干涉,即具有消極權能。按照物權客體一物一權主義,即一個物上僅能成立一個所有權的原則,除了通過收取權益金等方式實現所有權收益之外,國家作為所有權人不再保留物權支配的權能。

  在礦業權合法存續期間,國家不得再以所有者身份干預礦業權人行使權利,除非出于政治統治、經濟社會管理或者維護社會公共利益的需要,通過依法行使行政管理權對礦產地進行征收或者征用,但應予合理的經濟補償,此即對私權的公法限制。作為具有公權特征的私權,礦業權實際具有民法中所有權的基本特征,這就為實施礦產資源資產化、資本化管理提供了理論依據。而將探礦權、采礦權納入《物權法》并適用用益物權的一般性規定,則主要是出于實用和管理的需要。

  2.3 礦業權的性質

  2.3.1 物權性質的礦業權

  探礦權、采礦權的物權性質主要基于其內蘊的資源價值及對特定礦產資源的完全的權能,但又不同于一般的物權。

  2.3.1.1 探礦權、采礦權不屬于典型的用益物權

  所謂用益物權,是對他人所有物享有的以使用、收益為目的的物權,主要包括地上權、地役權、永佃權等,是不轉移他人對所有物的所有權而只轉移對物的使用和收益的財產關系。用益物權的客體通常為具有非消耗性質的不動產,用益物權人對標的物的占有、使用和收益并不導致標的物物理形態的變化和價值的減損,而且在用益物權消滅時,用益物權人負有將標的物以原狀返還所有人的義務。

  探礦權的客體或者勘查活動對象是特定范圍內的國土空間,準確地應稱作“地質體”;探礦目標是難以確定有無及數量多少的“礦產資源”,即使經勘查發現資源,其規模與價值也往往難以確定。在探獲具有一定儲量規模和經濟價值的礦體、形成了地質成果資料,最終進入采礦階段后才能顯現其價值并獲得收益。由此可見,主要是由于探礦權客體的不確定性,決定了探礦權并非典型的用益物權。

  采礦權的客體,即經勘查探明的具有一定儲量規模的礦體,必然隨著采選加工利用而發生物理形態的改變與損耗。一旦資源采盡,失去物質載體的采礦權連同國家對礦產資源的所有權即歸于消滅。這與用益物權人原狀返還標的物于所有人的基本特點有著本質區別。因此,采礦權也不屬于用益物權。

  2.3.1.2 探礦權、采礦權是具有公權特征的私權

  將探礦權、采礦權認定為私權,是礦業權人通過資源開發利用和銷售礦產品贏利、以礦業權為基礎進行融資、合作經營的前提,這種私權應當得到充分尊重和法律保護;源于礦產資源國家全民所有、與主權領土相聯系而具有公權特征,又是實行礦業權登記生效主義的理論基礎。探礦權、采礦權的各項變動包括設立、變更、轉讓或者消滅等,都須經依法申請審批登記方為有效并受法律保護,這早為國際慣例。

  礦業權作為礦產資源所有權益得以實現的基礎,其中包括兩層含義:一是國家的經濟收益,相當于權益金或者礦產資源補償費;二是資源資產配置與調控,通過市場公開出讓選擇最佳的礦業權主體,輔之以規劃、監督等行政手段以及經濟調節手段,促使礦業權人合理開發利用資源,在企業獲取收益的同時實現國家資源保障目標,此即公共權力的行使。

  有學者將探礦權、采礦權、取水權、養殖權、捕撈權等具有公權特征而又有別于土地使用權的自然資源使用權概稱為“準用益物權”。它與一般用益物權之間的區別在于此類特殊物權的設立、行使目的與社會公共利益之間的相關性,即權利設立是經由主管部門的行政許可,一般是為了促進礦產資源合理開發利用而非僅僅為了保護權利人,同時與資源開發利用、國家產業政策密切相關,因而具有很強的公法性與管理性,故不宜納入《物權法》中作詳細規定。因此,《物權法》在用益物權“一般規定”中對采礦權等準用益物權作了宣示性規定,以明確其民事財產權的性質,至于具體規定,則一律交給特別法。關于調整探礦權、采礦權的特別法,當然是指《礦產資源法》及其配套法規,由此在《礦產資源法》修訂中建立與《物權法》等民法規范之間的有機銜接成為必要。

  2.3.2 特許行為權性質的礦業權

  《行政許可法》第十二條明確,“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等,需要賦予特定權利的事項”可以設定行政許可。基于自然資源的稀缺有限性,該法對包括礦產資源在內的自然資源開發利用行為設定了特定許可,針對礦產資源而言是指礦業權,即一種特定許可的礦產資源勘查開采的資質、經營(市場準入)權。但由于《行政許可法》作為一部對相關領域發揮宏觀指導作用、具有普遍適用性的行政法,不可能明確提出和規范某種專業性的資質認證權和經營權,也難以具體指明與礦產資源相關的物權性質的探礦權、采礦權之間的關系。

  發端于計劃經濟時期的《礦產資源法》及其配套法規正是圍繞礦產資源勘查開采資質與行為進行制度設計的。該法第三條規定:“勘查、開采礦產資源,必須依法分別申請,經批準取得探礦權、采礦權,并辦理登記”。至今,正式的法律和制度概念都是“礦產資源勘查開采登記”而不是“探礦權、采礦權審批”。從《礦產資源法實施細則》中關于探礦權人、采礦權人權利、義務的規定,也可以看出這一特點。

  這類專業性的礦產資源勘查、開采行為許可權,本質上是一種對資質能力予以認可基礎上的經營許可與市場準入行政特許(本質上屬于“普遍禁止的解除”),這是確保有限礦產資源得到規范有序開發、表明有相應的能力和條件保護生態環境、確保生產安全的法定條件。與物權性質的礦業權不同的是,這種特許勘查、開采行為權包括資質或者資格因其與人身、主體不可分割的關系而不得轉讓他人。

  2.3.3 探礦權的性質及其與采礦權之間的關系

  采礦權無疑是一種物權,但對探礦權是否屬于物權尚存爭議。

  礦產資源國家所有權的前提是存在并發現礦產資源。從理論上講,如果沒有礦產資源就不會產生礦業權或曰礦業權本身也無意義。

  一方面,礦產資源具有動態性和相對性,即技術和經濟條件決定了人類對自然界的認知水平及開發利用能力,由此決定了礦產資源的效用或者“礦”或“非礦”之間的區別。從科學發展的角度看,作為勘查對象的“礦產資源”都具有潛在的效用價值。

  另一方面,由于礦產資源具有隱蔽性、復雜性,礦產勘查作為一種專業性的人工勞動成為探明與開采資源所必需,探礦權首先是一種針對專業性的人工勞動即礦產勘查行為的許可權;同時由于礦產資源具有不確定性、動態性,探礦權又是一種基于勘查投資機會而產生的(礦產勘查活動由此被稱作“風險勘查”)、具有不確定價值而可能產生經濟收益的特殊的物權。礦產勘查本來就是為采礦服務、屬于采礦活動的初級階段或者前端環節,因而探礦權是一種從屬于采礦權的初級權利。也就是說,應從礦業權作為物權整體性的角度,而不宜片面或者孤立地僅就探礦權或者礦產勘查活動本身去分析判斷探礦權的性質。當然,出于鼓勵找礦和保護勘查成果的目的,法律上也賦予探礦權以獨立性與排他性。具體而言:

  首先,資本、勞動力等投入所構成的成本本身就具有經濟價值,同時產生新的價值或者潛在的價值。礦產勘查是一種包含資本、勞動力等生產要素的高投入、高風險、高收益活動,探礦權人實施風險勘查投資,表明探礦權是一種具有一定成功機率的機會投資權或者偶然性投資權。

  其次,探礦權人進行礦產勘查如同股票投資,其目的是追求發現礦產資源并通過采礦獲取經濟收益。如果礦產勘查收益過低或者回報率為零成為常態,就不可能有人進行勘查投資、申報探礦權,勘查行業將趨于萎縮消無,采礦權以及礦產開發行為也就成了“無源之水、無本之木”。這也是各國對礦業實施鼓勵支持政策導向的根源。

  最后,探礦權是國家通過行政許可向符合條件的民事主體賦予的一種排他性權利,探礦權人對特定勘查區塊范圍進行礦產勘查,對探明儲量的資源享有支配權,可以通過采礦等方式獲得經濟回報。故此,探礦權本質上是一種以權利為客體的物權。

  在計劃經濟時期,原地質部(后為地質礦產部)與煤炭部、化工部、冶金部等各工業部門各自所屬的地勘單位憑探礦權進行地質找礦,探明具有開發利用價值的礦體后,將地質成果資料按礦產類別交由各工業部門所屬礦山企業憑采礦權進行開采,由此形成了探礦權、采礦權分立的格局。《礦產資源法實施細則》對此作出了探礦權人“有取得勘查作業區內礦產資源的采礦權的優先權”的相應規定。《礦產資源法》條款內容也是按照礦產資源勘查、開采的流程進行體例安排,多年來,對指導勘查單位和各類礦山企業主體進行礦產資源保護與開發利用發揮了重要作用。

  2.4 礦業權管理體制的演變及其弊端

  在長期的計劃經濟體制下,形成了國有地勘單位和國營礦山企業無償取得探礦權、采礦權并將勘查成果和生產利潤上繳國家、國家再投資勘查開發的“閉路循環”模式。受單一勞動價值論的影響,加之缺乏市場交易與權利流轉,礦產資源及礦業權的價值無以顯化,探礦權、采礦權主要作為一種專業性的礦產勘查開采特許行為權而存在。與此相適應,礦業權經國家以“勘查開采登記”方式授予國有地勘單位與國營礦山企業,國家與礦業權人之間形成了一種單一的勘查開采行為權的申請授予和無償配置資源模式,以及新立、延續、變更、注銷等固化的礦業權審批制度。

  隨著20世紀90年代計劃經濟體制市場化轉軌,礦業投資主體日益多元化,形成了國有、私營、外資等多種所有制主體共存的格局。尤其是隨著礦業權由無償取得向全面有償取得的轉變以及商業性勘查開發的全面展開,打破了多年來形成的相對單一而封閉的礦業投資與開發經營及管理模式,礦業權的物權屬性逐步顯現且在其權利結構中逐漸上升為主導地位,但特許行為權為主導的礦業權制度導致產權不清晰,遲滯了礦業權這種重要的資源性資產正常順暢流動。2007年頒布實施的《物權法》中關于“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護,任何單位和個人不得侵犯”的物權平等保護原則和2004年《憲法》修正案第二十一條關于“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益”以及各類所有制經濟共同發展的規定,打破了經濟社會領域國有企業主體優先的格局,使行之多年的以特許勘查開發行為權為主體的礦業權管理制度設計不能完全適應市場經濟條件下平等保護各類所有制經濟和產權權利要求等弊端暴露出來。

  但是,其后10余年間,《礦產資源法》及其配套法規一直未能跟進修改完善。這種礦業部門法與民法基本法之間存在的法制不協調,導致礦政管理實踐中的沖突而經常使管理部門和權利人陷于被動,尤其是探礦權人、采礦權人屢因勘查開采及企業管理行為不規范而使其礦業權資產動輒面臨被限制甚至剝奪之虞。如《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第十條關于“探礦權人逾期不辦理延續登記手續的,勘查許可證自行廢止”和第二十一條關于探礦權保留不得超過三次共6年的規定,以及《礦產資源開采登記管理辦法》第七條關于“采礦權人逾期不辦理延續登記手續的,采礦許可證自行廢止”等規定,可能“依法”導致勘查許可證、采礦許可證在辦理延續、變更登記期間因許可證過期而不能繼續開展勘查、開采行為,或使其間的勘查、開采行為進入“真空”地帶而被視為無證非法勘查、采礦而被追究責任。實踐中還時而出現因一礦發生安全事故而責令其所在區域內所有礦山停產整改的現象,都表明物權保護和維護公共利益與物權之恰當平衡原則在慣用的行政管控措施面前面臨極大挑戰。

  2.5 礦業權權利結構三重性的顯化及其與制度單一性設計之間的矛盾與沖突

  產權明晰和產權保護是市場經濟的前提條件。市場經濟條件下各類所有制經濟發展與礦業生產力發展對于產權明晰和物權保護的要求,使計劃經濟體制下單一的礦業權權利結構發生了根本性變化,探礦權、采礦權日益體現為一種兼具物權、資質能力和市場準入(經營許可)等三種性質的復合性權利而盡顯其豐富內涵。

  一是物權性質的探礦權、采礦權。按照“投資者主權”的原則,投資人作為權利人,通常通過申請授予(高風險類礦產探礦權)或有償出讓方式(高風險類礦產探礦權或者采礦權),通過行政許可程序成為探礦權人、采礦權人(從這個角度講,勘查許可證、采礦許可證宜分別改稱“探礦權證”和“采礦權證”),獲得占有和支配特定勘查區塊范圍內的地質體(針對探礦權)或者特定礦區范圍內的礦體(針對采礦權)的權利。但取得了物權并不代表可以直接從事相應的礦產資源勘查、開采活動。

  二是勘查、開采資質。主要是看探礦權申請人、采礦權申請人是否具備從事勘查、開采所必需的礦產勘查和開采資質與能力,包括專業技術(人員)、裝備、儀器或者從業經驗等,本質上是對一種專業性、技術性民事行為能力的認可,是進入礦業市場進行生產經營的主觀要件。具備這種從業資質,是從事勘查開采活動的基本前提。2008年7月起施行的《地質勘查資質管理條例》(國務院令第520號)對不同類別和等級的勘查資質審批及監督管理作出了具體規定。2018年3月,國務院發布《關于修改和廢止部分行政法規的決定》(國務院令第698號),廢止了《地質勘查資質管理條例》,取消了地質勘查資質審批制度,實踐中造成了地質勘查行業管理的被動。

  三是勘查開采經營許可權。具備勘查開采資質的地質勘查單位或者礦山企業,依法獲得各有關行業或者行政管理部門關于安全、環保以及建設項目投資準入等方面的系統性批準或者批復,即表明具備了資源規范有序開發、生態環境保護和生產安全的客觀條件,最后經由礦政主管部門審批向申請人頒發勘查許可證、采礦許可證,即獲得了礦業市場準入權,準予其實施礦產資源勘查開發活動,這是一種相當于企業經營許可權的特許行為權。

  多年來形成的以勘查開采特定行為許可為主的以審批發證、收費和監督為主要內容的礦產資源管理制度,在當前形勢下礦業權物權、勘查開采資質與經營許可權相結合的“三位一體”捆綁式權利架構造成諸多掣肘與矛盾,集中表現在三個方面:一是投資人與有資質能力的專業機構依協議進行礦山開發合作經營,往往被視為以承包方式非法轉讓采礦權而遭受處罰;二是法院在處理涉礦債務糾紛案中將負債礦山企業的采礦權判屬債權人,卻因債權人不具備采選資質,礦業權登記管理機關不予辦理轉讓變更登記;三是因擔心采礦權實現時抵押權人不具備采礦資質而限定采礦權抵押范圍,從而限制和堵塞了礦業信托等融資渠道,直接影響到企業融資和激發礦業活力,也使管理部門受制于僵化的制度而進退兩難、屢屢被動,難以實現資源產權通過市場合理配置的目標。

  為此,應當針對形勢變化設定新的“三權分管”有效解決方案,合理調整與完善礦業權審批登記程序,切實保護礦業權人合法權益,優化制度與規則之間的有效銜接。

  在突出物權性質并上升為主導地位后,探礦權、采礦權定義也應加以相應修改完善:探礦權是指投資人依法取得的、在特定勘查區塊范圍內進行礦產資源勘查并依法享有勘查成果和相應收益的特殊物權。簡言之,進行風險投資的人找到礦后理應取得采礦權、獲得相應收益。而采礦權是投資人依法取得的、對特定礦區范圍內的礦體進行開采并通過礦產品銷售、權利轉讓等形式獲取相關收益的特殊物權。這種凸顯物權性質并且突出物權主導作用的定位新概念,體現了實施礦產資源資產化管理的內在要求,也符合《生態文明體制改革總體方案》中關于自然資源資產化管理的要求。

  3 礦業權審批程序的調整與完善

  3.1 調整和完善礦業權審批登記程序

  基于上述礦業權“三位一體”的權利結構,相應確立“三權分管”的礦業權管理新模式,并對礦業權審批程序加以必要的調整與完善。

  3.1.1 物權性質的探礦權、采礦權的審批授予

  按照分類分級管理的原則和礦業權管理全面市場化改革的總體要求,根據礦產資源的稟賦特征和地質勘查工作程度,把礦產資源分為無風險、低風險和高風險三類,分別采取不同的探礦權、采礦權出讓和行政授予方式。對非屬國家出資探明礦產地的高風險類礦產(如銅、鉀鹽、螢石等)地,可以采取零底價公開掛牌出讓方式(取代傳統的“申請授予”)而直接授予探礦權,出讓對象是特定范圍內做過基礎調查工作的國土空間。為防止出現探礦權人過多過久圈占礦地現象、促進勘查開發良性發展,實行分年度按占地面積計征探礦權使用費(宜稱作“探礦占地費”而非“探礦權占用費”),宜根據礦業市場變化對占地費的費率進行動態調整以達到促進投資人積極勘查、早出成果的調控作用。對煤炭、磷礦、石墨等低風險類礦產地,可按招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓探礦權。對石灰巖、砂巖、磚瓦用粘土等無風險類礦產地,可按招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓采礦權。

  國家有關主管部門依法履行礦產資源所有者職責,中央和地方各級主管部門依權限分工負責礦業權授予和出讓管理及對體現所有權益的費用(權益金)的征繳。以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式有償出讓探礦權、采礦權的,競得人即為探礦權申請人或者采礦權申請人,經正式申請審批通過后取得作為物權憑證的探礦權證、采礦權證而成為探礦權人、采礦權人。探礦權人、采礦權人可以是自然人、法人和具有生產經營資質的其他組織。

  3.1.2 礦產資源勘查、開采資質認證

  礦產資源勘查、開采(包括選礦)資質由管理機關或者相關行業協會依申請對申報資料進行審核和必要的能力測試,對是否具備從事勘查、采礦所必需的專業技術(人員)、采選設備或者從業經驗等予以綜合評定,對合格的可以核發批準證書,作為申請人具有相應勘查、采選行為能力的證明。地質勘查資質管理制度取消后,地勘行業出現了管理機關對勘查單位地質成果不實等不端行為難以實施有效制約等新問題。為此,應當吸取經驗教訓,按照簡政放權的要求,在簡化手續的前提下,由各行業協會按照傳統的礦種分類實行專業性勘查、采選資格認證,不斷完善和發揮誠信制約機制功能,促使企業依法規范勘查、采礦行為,促進礦業健康有序發展。

  3.1.3 市場準入性質的礦產資源勘查開采行為特許權審批

  基于礦產資源對經濟社會發展的基礎性作用,為了最大限度地實現資源的效用價值,法律設定了嚴于一般許可的礦產資源開發利用特定許可權。由管理機關負責依申請對具有勘查、開采資質的申請人(通常為法人單位)提交的資料進行審查,對其勘查實施方案的合理性等進行審查,依據是否提交符合礦產資源規劃并具有經批準的礦山設計(礦產資源開發利用方案)以及有關部門出具的安全、環保、建設項目準入等方面的批準(核準)文件,決定是否授予其礦業市場準入和經營許可的“勘查許可證”“采礦許可證”,獲批后申請人方可進行礦山建設和資源開發利用。其中勘查、采礦行為許可行政許可(審批)事項包括探礦權的新立(含擴大勘查區塊范圍)、延續、變更、保留、注銷,采礦權的劃定礦區范圍(含擴大礦區范圍)和采礦權新立、延續、變更、注銷等。也就是說,在取得勘查許可證、采礦許可證后,凡發生勘查區塊范圍或者礦區范圍、勘查開采主礦種變更、注銷等情形的,均應向原審批機關申請批準方為合法有效。根據分工制衡和效能原則,礦產資源勘查、開采行為特許權審批宜由負責礦產資源開發監督管理的機構一并負責,以便于全面有效地實施監督管理。

  3.2 “出讓合同+登記”模式不適于礦業權審批登記

  同樣實行登記生效主義,但不動產物權登記與礦業權登記的內容及效力明顯不同,表明不動產物權登記所采用的“出讓合同+登記”模式,并不完全適用于礦業權審批登記。 3.2.1 審批登記的性質與內容不同

  作為物權的礦業權具有不動產的一般性特征,特定情況下可以借鑒“出讓合同+登記”模式對探礦權、采礦權予以法定確認,但鑒于礦業權權利的三重性特征,這種模式不完全適用尤其是礦產勘查開采資質認證和勘查開采經營行為許可的權利內容。從礦產開發角度看,礦產資源勘查及采選等礦業活動涉及資源合理開發利用、安全生產、環境保護(包括水土保持、污廢排放、礦地治理恢復等)等多個方面,需要經過嚴格的審查并實施監督管理。

  實行“普遍禁止解除式”的特定許可方式配置礦業權并強化行政管控,即把礦業權視為特許權以實現對有限自然資源的合理配置并對資源合理開發利用實施監管,是世界各國的通行做法,包括美國、德國、意大利、加拿大、澳大利亞、巴西、日本等國家和我國臺灣地區,多通過《憲法》《礦業法》對礦業權的取得、延續、變更、消滅等作了嚴格具體的實體和程序性行政許可和監管規定。我國現行的礦業權審批制度在很大程度上就是20世紀90年代借鑒美國、加拿大等英美法系國家關于礦業權管理的規定、通過修改《礦產資源法》和制定相關行政法規而進一步確立和完善的。

  3.2.2 出讓這種民事行為并不能改變礦業權審批的行政行為性質及其主導地位

  礦業權有償出讓指管理部門依法代行礦產資源所有者職責,通常是直接組織或者委托交易機構,對兩家以上民事主體同時競爭同一礦產地礦業權的情況,通過招標、拍賣、掛牌或者協議等方式確定受讓人并與之簽訂探礦權、采礦權出讓合同,明確出讓的勘查或者開采主礦種、出讓礦產地的坐標范圍、有償取得及開采所需繳納的費用及繳納方式、發生權利變動的情形及處理方式以及其他的權利義務。探礦權、采礦權受讓人必須依法申請辦理審批登記,才能由探礦權、采礦權申請人成為相當于物權所有人的探礦權人、采礦權人。

  礦業權出讓與其后的礦業權審批登記具有不可分割的關聯性。在礦業權出讓合同中,應當以明確權利義務等形式對出讓申請人提出合理開采利用資源、治理與恢復礦山生態環境以及確保安全生產等要求,強調不履行相關法定義務即影響其礦業權物權權利甚至會因嚴重礦業違法犯罪而至剝奪其物權權利。在獲得礦產地資源支配權成為探礦權人、采礦權人后的采礦行為許可權新立申請環節,管理機關要對采礦權人或其委托的實際資源開發主體企業是否具備資源開發利用及安全、環保等方面的資質能力、作業方案及保障措施等進行審查,在礦產開發過程中,則結合出讓合同中的法定義務和各主管部門審定的探采作業方案等內容及其執行情況進行監督檢查,依法對違法違規行為進行查處。

  依照現行規定,除了探礦權轉采礦權情形外,新設探礦權、采礦權審批均通過出讓前置環節確定礦業權主體和相關的權利義務。實行有償出讓是將市場競爭機制引入行政許可程序,從而改變了長期以來單一的申請授予行政審批方式,有利于將資源配置給優勢企業以提高資源利用水平,并有效避免行政審批制度所固有的弊端。但是,市場競爭出讓作為一種民事行為,只是行政審批的一種輔助手段,是市場調節手段在礦業權行政審批中的運用,二者之間是手段與目標的主從關系。礦業權出讓合同是在公開競爭后由行政機關或其委托相關機構(實踐中多由專業性中介機構或為事業單位的市場交易機構承擔)與民事主體之間經平等協商、彼此承諾依約分別支付價款和交付礦業權資產而簽訂的一種行政合同。這一屬于民事行為市場配置手段的運用,并不能改變礦業權審批或者礦業權資產物權登記的行政行為性質。

  3.2.3 礦業權審批登記是具有較強系統性的制度

  礦業權審批登記是一項涉及出讓方式、行政許可、有償處置和監督管理等豐富內容的系統性管理制度,尤其是礦業權權利結構的三重性特點,表明探礦權、采礦權所內在的物權、資質能力和市場準入(經營許可)等三種復合性權利之間既有區別又具有密切的關聯性,不能割裂或者孤立地看待其中的某個方面。如果發現不同風險類別的勘查主礦種或者開采主礦種發生變化并涉及有償處置的,監督管理機關應當通報礦業權源資產管理機關做好有償處置工作。發現礦產資源違法行為以至涉嫌破壞性采礦犯罪的,礦山監管部門應當依法查處,情節嚴重達到相當程度的,可以在禁限其勘查開采資質、責令停止其勘查開采行為的同時,并處以吊銷探礦權證、采礦權證的方式剝奪其物權權利。

  3.3 礦業權審批不宜納入不動產統一登記

  3.3.1 登記對象是否確定不同

  不動產登記是指經權利人或利害關系人申請,國家主管部門將有關不動產物權及其變動事項記載于不動產登記簿的事實。所謂不動產是指土地、海域以及房屋、林木等定著物,這些不動產登記對象是已經確定存在的事實。而探礦權、采礦權登記的對象即特定范圍內的國土空間(探礦權)和特定范圍內的礦產資源(采礦權)。尤其是探礦權所對應勘查區塊范圍內的資源稟賦是不確定的,采礦權所對應的礦區范圍內的礦產資源也同樣具有不確定性,企業往往需要隨著采礦活動開展進一步的生產勘探。

  3.3.2 登記的性質和作用不同

  不動產登記是一種既有的記載式權利的確認。作為物權公示手段,不動產登記本質上是產生司法效果的事實行為而非登記機關的行政管理行為。也就是說,經管理機關代表國家對不動產物權的確認和公示性登記,有利于增強社會公示效果和對抗第三人的效力。而礦業權審批登記是基于事關國家經濟安全和資源保障戰略的從無到有的賦權性登記,是一種經由行政程序選定權利主體、賦予其物權權利以及經營許可權,這一審批登記行為具有專業性、技術性和嚴格的行政審查標準。

  3.3.3 審查方式不同

  不動產登記機構主要是對申請材料與實際狀況是否一致進行形式審查和必要的實地查看;礦業權審批主要是對申請人資質、礦產資源開發利用方案、安全生產、環境保護等多個方面是否符合國家規劃、產業政策和相關法律法規規定進行全面而嚴格的實質性審查。

  基于前述礦業權“三位一體”權利結構的分析,對礦業權審批程序進行調整改造是十分必要的。但是,土地使用權屬于用益物權,加之礦產資源的耗竭性和不確定性特點,礦業權只是具有用益物權的一般特征而不完全適用于用益物權的相關規定。套用不動產登記方式于礦業權審批,將不利于礦業權管理和資源的保護與合理開發利用,弱化礦業發展的重要性。

  礦業權管理尤其是礦業權審批是礦產資源管理的核心內容。現行礦業權審批是按照分類分級管理原則確立的涉及不同種類礦產資源、中央和地方不同層級管理部門、礦業權授予及審批、有償使用和監督管理等一系列相關內容的系統性管理制度。近年來適應市場經濟發展要求,借鑒美國、加拿大等礦業發達國家的經驗,引入了分類競爭性出讓等管理方式,實踐證明是行之有效、總體適用的。從促進產權流轉、便利企業融資和進一步規范管理的角度,應當以改革求實精神指導《礦產資源法》研究修訂工作,積極而又審慎地改革簡化和創新調整,而不宜貿然否定現行做法。各相關制度之間又是系統協調、有機關聯的,應統籌兼顧而避免“單打一”式改動,更要避免對一些基本問題把握不準、處置失當而導致礦政管理體系整體失衡。

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  [9]陳孟熙.經濟學說史教程(第四版)[M].北京:中國人民大學出版社,2017.

  基金項目:國家社會科學基金重大項目“我國自然資源資本化及對應市場建設研究”(15ZDB162)

  作者簡介:劉欣(1971—),男,山東省濰坊市人,環境資源保護法學博士、理論經濟學博士后,現在自然資源部礦業權管理司工作,主要研究方向:環境資源保護法、人口環境資源經濟學。

[ 責編:李貝 ]
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